目前，各基层(地市级)墙改办大多为隶属于经贸委或建设局管理的事业单位，业务上受省(市)墙改办的指导，是墙体材料改革领导小组常设的办事机构。其主要职责：开展墙材革新与推广节能建筑方面的规划、计划的编制；制定有关的政策法规；征收和管理新型墙材专项基金；组织新型墙材生产和应用示范项目的建设、管理及推广应用新型墙材工作；优化当地建筑体系，组织实施适应当地建筑体系的新型墙材产品的推广应用方面的科研；组织墙材生产企业进行技术改造；协调利废墙材产品生产中的有关问题。墙改办主要从事的是组织协调、规划指导和监督管理工作，因而从职责来看，墙改工作应属于行政范畴。

　　一、墙改工作事实上履行了行政许可的职能

　　1．行政许可的功能与作用
　　行政许可不同于其他行政权的显著功能之一就是控制资源的合理配置，笔者理解其即为调控功能。行政机关通过许可制度，根据国民经济与社会协调稳定发展的原则，限制发展规模，调整发展方向，保证经济与社会发展的平衡，却又不直接干预企业的微观活动。通过许可权的设置来考虑自然资源、公共资源的有效配置问题。尤其是资源分配中受资源总量限制的事项往往要靠行政许可权予以控制。对参与许可事项的总量进行合理科学的量化控制，对于社会的可持续发展、生态平衡以及环境保护都具有非常重要的作用。相对而言，市场机制在配置资源中未起到基础性作用的方面，它就能够发挥更大的作用。从行政许可的作用来看，行政许可具有利于保障自然资源的合理利用、保护生态环境及加强国家对社会经济活动的宏观管理的作用。

　　2．墙改主要工作情况
　　基层开展墙改工作大多从职责出发，落实到具体的工作上，一是按省级人民政府确定的标准征收新型墙材专项基金。全国有许多省级地方政府规章中明确了缴纳专项基金为领取工程规划许可证和可以开工建设的许可条件，属划归行政许可事项中的核准类；二是对申请《采矿许可证》的企业进行发放前的审查，这是一种事实上的许可行为。通过对《采矿许可证》发放前的审查，限制黏土砖生产企业的数量，保护当地的土地资源和生态环境。这项工作如不设立行政许可，而由社会中介组织开展，那不仅弱化墙改办的职能，而且不利于黏土砖总量的控制，“禁实限黏”工作的开展就缺少手段；三是开展享受税收优惠政策的新型墙材产品的初审认定。国家对享受优惠政策的产品有明确的标准和严格的要求，这是事实上的一种核准类的许可行为；四是通过法治、经济、行政等手段开展禁止和限制黏土砖的使用和推广应用新型墙材的工作。这项工作在许多省政府出台的规章中都有明确规定，也是一种事实上的行政许可。由于墙改的主要工作完全依靠市场调节是行不通的，因而决定了墙改工作必须依靠实施行政许可。

　　二、实施墙改行政许可事项中存在的问题

　　1．行政许可的设立及实施主体有待合法化
　　笔者在开展墙改工作中发现，目前我们实施的几项墙改工作(事实上的行政许可事项)存在实施主体不明确的问题。墙改办目前开展的新型墙材产品认定工作、《采矿许可证》发放前的审核及对建设单位凭合法手续返退新型墙材专项基金的工作，虽然都有明文规定，国经贸厅资源[2002]63号文规定：“要充分发挥各行业管理部门和专家的作用，涉及有关墙体材料产品的认定，可委托墙体材料革新办公室组织初审”；江苏省人民政府办公厅苏政办发[2002]42号文明确：“对极少数确需生产仿古砖瓦的小土窑，经墙改、国土、建设、文物等部门重新审核认可后，方可申请《采矿许可证》，原则上一个省辖市不超过2个”；“建设单位凭企业提供的合法证件(指采矿许可证)，到当地墙改办办理‘专项基金’返退手续”；苏国土资发[2002]135号文规定：“《采矿许可证》的审批程序是：取土砖瓦企业凭企业营业执照、墙改部门的审核意见、申请报告到国土资源部门办理有关审批手续”。这些规定不仅实施主体明确，而且许可程序明晰，但是有违《行政许可法》。一是行政许可的设定，由于国务院组成部门及省政府相关部门都没有设立行政许可的权利，因而存在墙改行政许可事项可能被取消的情况。二是即使设定的行政许可成立，但墙改办却不具备行政许可的实施主体资格，这是因为墙改办是一个公共事业组织，不是行政机关，既不能独立行使行政许可事项，也不符合委托条件。

　　2.行政许可设定的事项有待稳定
　　墙改办实施的行政许可事项中有部分是有规章可循的，但大多是政府规章，只能设定临时性的行政许可。而墙改工作是一项长期、艰巨的工作，需要有一个稳定的工作环境，有必要将设定的行政许可以法律、法规的形式固定下来。

　　3.应重视墙材革新与建筑节能的行政许可紧密结合
　　墙材革新与建筑节能的主要目的都是要解决能源与环境问题。建筑节能与墙材革新是密不可分的。要提高建筑物的保温隔热性能，就必须采用保温隔热性能好的墙体材料，同时，建筑节能本身包括生产建筑材料的节能。因此，建筑节能必须以发展新型墙体材料为前提，墙材革新必须与建筑节能结合起来才能得以实施，单纯谈墙改或建筑节能是没有生命力的。《民用建筑节能管理规定》(2000年第76号部长令)第十四条规定“国家实行建筑节能产品认证和淘汰制度。”许多省、市有在工程中应用新型墙材产品的认定制度，如果能将建筑节能产品与工程可用新型墙材产品的认定工作结合起来，设定一个行政许可事项，笔者认为这将为今后实现墙改跨越式发展打下基础。

　　三、解决墙改行政许可中存在的问题的设想

　　1．加大宣传，提高认识
　　墙改工作在《行政许可法》实施后要加大宣传，以提高全社会对墙改工作的认识，提升墙改在政府工作中的地位，从而便于建章立制。

　　2．加紧立法
　　作为基层的墙改工作者，迫切希望规范墙改工作的行为，保证墙改工作一如既往地开展，依法行政。一方面要在规章中明确墙改办在行政许可中的实施主体地位，另一方面要合理设定墙改工作中的行政许可事项。因此，有必要加快省级以上墙改规章的制订与出台，保证墙改许可事项的实施。